Lunedì approda nell’Aula della Camera la proposta Orlando-Franceschini che contiene “Disposizioni in materia di reati contro il patrimonio culturale”. La proposta di legge del Partito democratico ricalca il ddl del Governo Gentiloni approvato nella scorsa legislatura dall’aula di Montecitorio, ma non dal Senato, dove pure aveva concluso l’iter in Commissione. Il testo in discussione è, in realtà, l’ultimo tassello di un percorso iniziato diversi anni fa, anche grazie al lavoro del Nucleo speciale di tutela dell’Arma dei carabinieri. E in questo percorso rientra anche l’approvazione, lo scorso anno, della Convenzione del Consiglio d’Europa sulle infrazioni coinvolgenti i beni culturali (Convenzione di Nicosia), alla cui stesura l’Italia ha contribuito in modo determinante.

In questi giorni, nel corso del dibattito in Commissione Giustizia, sede referente del provvedimento alla Camera, il governo ha annunciato un imminente disegno di legge di ratifica della Convenzione, che avrebbe di fatto affiancato la proposta di legge Pd. Pertanto, ha spiegato l’esecutivo, si sarebbe reso necessario nel successivo esame al Senato il coordinamento delle due iniziative.

Tuttavia, in molti si domandano perché sia stato posto un problema di coordinamento tra la proposta di legge e la ratifica della Convenzione di Nicosia. AgCult ne ha parlato con il professor Lorenzo Casini, ordinario di diritto amministrativo nella Scuola IMT Alti studi di Lucca che ha preso parte sia ai lavori della Convenzione di Nicosia, sia alla stesura del ddl sui reati contro il patrimonio culturale.

La proposta Orlando-Franceschini, spiega chiaramente Casini, è per alcuni versi più innovativa della Convenzione di Nicosia, per esempio in materia di attività organizzate per il traffico illecito, il c.d. trafficking. Il testo in discussione potrebbe essere completato facilmente introducendo il riferimento all’illecita importazione e alle ricerche archeologiche, attenuando forse leggermente l’entità delle pene, almeno in alcuni casi, e migliorando il coordinamento formale tra alcuni reati.

Il Governo e il Parlamento possono ora scegliere tra due alternative: portare avanti in modo spedito la proposta Orlando-Franceschini oppure fermare tutto e aspettare il ddl di ratifica della Convenzione di Nicosia. Per Casini, questo prendere tempo non sembra molto ragionevole, tenuto anche conto che norme penali specifiche per la tutela del patrimonio culturale sono sempre più urgenti: il sospetto, allora, è che un eventuale rinvio possa in realtà mal celare l’intento del governo di intestarsi la paternità di un provvedimento così importante. Ma la verità – per dirla con il professore della Scuola IMT di Lucca – è che un tema come la tutela penale del patrimonio culturale non dovrebbe avere “colore” o padroni politici e dovrebbe mettere d’accordo tutti, come già avvenuto in realtà, se si guardano sia l’atteggiamento delle opposizioni nella legislatura precedente sia gli emendamenti presentati in Commissione la scorsa settimana.

Professor Casini, qual è il rapporto tra la Convenzione di Nicosia e la proposta di legge Orlando-Franceschini sui reati contro il patrimonio culturale? Esiste un contrasto tra i due testi?

Non vi è alcun contrasto tra i due atti, anzi. Alla Convenzione del Consiglio d’Europa sulle infrazioni coinvolgenti i beni culturali, approvata il 19 maggio 2017 a Nicosia, l’Italia – e in particolare i Ministeri della giustizia e dei beni culturali – hanno contribuito in misura determinante. I lavori hanno avuto anche una tappa di approfondimento alla Scuola IMT di Lucca, nel febbraio 2017, con i rappresentanti del Consiglio d’Europa e gli allora ministri Orlando e Franceschini (qui il resoconto: http://www.aedon.mulino.it/archivio/2017/2/caponigri_pirri.htm).

Per seguire la Convenzione, i due Ministeri costituirono un gruppo di esperti formato, tra gli altri, dal professor Tullio Scovazzi e dal magistrato Eugenio Selvaggi, compianto maestro del diritto penale internazionale, nonché proprio dalle persone che stavano lavorando anche al testo di legge sui reati.

La proposta di legge A.C. 893 sui reati contro il patrimonio culturale a firma Orlando e Franceschini – che ha ripreso e affinato il testo del ddl approvato dalla Camera lo scorso anno – è l’ultimo tassello di un percorso iniziato diversi anni fa, anche grazie al lavoro del Nucleo speciale di tutela dell’Arma dei carabinieri. Un percorso accelerato, oltre che dalla Convenzione di Nicosia, da altre iniziative internazionali: l’adozione delle linee guida UNODC e, soprattutto nel 2017, il G7 cultura di Firenze e la risoluzione ONU n. 2347/2017. Per certi versi, la proposta italiana è anche più innovativa della Convenzione di Nicosia. E diverse previsioni di questa Convenzione già esistono nel nostro ordinamento.

Si tratta, perciò, di due progetti coordinati e tra loro coerenti, che si sono entrambi avvalsi della profonda esperienza maturata sul campo da Selvaggi e da Giovanni Melillo, allora Capo di gabinetto del Ministero della giustizia.

Ma, chiarita la genesi, perché è stato posto un problema di coordinamento tra la proposta di legge e la ratifica della Convenzione di Nicosia?

In molti se lo domandano, soprattutto tra chi ha contribuito alla stesura di entrambi i testi. Vanno qui distinti un profilo formale e procedurale da uno sostanziale e di contenuto.

Quanto alla forma, l’autorizzazione alla ratifica della Convenzione di Nicosia non può e non deve essere usata come un pretesto. La ratifica, quando avverrà, non obbliga lo Stato a recepire contestualmente e in quel preciso momento tutte le disposizioni della Convenzione. Semmai, si tratterà di decidere se avvalersi o meno delle clausole di riserva che la Convenzione di Nicosia stabilisce.

Inoltre, l’idea di usare il ddl di ratifica della Convenzione di Nicosia per “recuperare” il disegno di legge sui reati contro il patrimonio arenatosi in Senato fu del Governo Gentiloni, e in particolare del Ministero degli esteri. Questo Ministero, già a fine marzo 2018 trasmise uno schema di ddl ai Ministeri della giustizia e dei beni culturali. Lo schema, da un lato, autorizzava alla ratifica; dall’altro lato, riproduceva il ddl approvato alla Camera nel giugno 2017, cioè già dopo Nicosia – ma poi bloccatosi al Senato all’ultimo passaggio, quello dell’aula – con modifiche minime per rendere a quel punto le norme penali in tutto e per tutto aderenti alla Convenzione. Fu uno stratagemma immaginato proprio per non perdere il lavoro fatto, come voi stessi di AgCult avete sottolineato a suo tempo (Reati contro il patrimonio, Governo valuta il recupero delle norme nella Convenzione di Nicosia).

E qui allora veniamo ai contenuti. La proposta Orlando-Franceschini deve essere modificata o no?

La proposta italiana, come ho detto, è anche più innovativa della Convenzione di Nicosia, per esempio in materia di attività organizzate per il traffico illecito, il c.d. trafficking. Perciò il testo potrebbe anche restare così come è. Ma, a questo punto, sarebbe bene completare l’opera. E basterebbe fare due piccole cose.

Primo: tenere conto delle pochissime questioni poste dalla Convenzione di Nicosia che non sono già presenti nella proposta di legge o non siano già state inserite con gli emendamenti approvati in Commissione Giustizia la scorsa settimana. Mi riferisco, per esempio, all’illecita importazione e alle ricerche archeologiche. La prima ipotesi è nella Convenzione di Nicosia e potrebbe essere inserita (anche se nell’UE è attualmente in discussione un apposito regolamento): vi era anche un emendamento della relatrice in tal senso. L’altra ipotesi – le violazioni in materia di ricerche archeologiche – esiste già nel Codice dei beni culturali e del paesaggio, ma come contravvenzione, e potrebbe essere trasformata in delitto: e qui sono pure stati già depositati emendamenti, anche dalla maggioranza.

Secondo: attenuare forse leggermente l’entità delle pene, almeno in alcuni casi, e migliorare il coordinamento formale tra alcuni reati. E anche questo è già previsto negli emendamenti depositati da tutte le forze politiche. Su questo punto, peraltro, l’emendamento della relatrice sulle circostanze attenuanti approvato in Commissione già ha risolto gran parte delle questioni.

In entrambi i casi, si tratta di aspetti minimali, agevolmente risolvibili in aula.

Cosa potrebbe succedere allora?

Il Governo e il Parlamento possono scegliere tra due alternative.

La prima, auspicabile, è quella di approvare speditamente la proposta di legge A.C. 893, completando così un percorso pluriennale che ha visto coinvolte tutte le forze politiche in Italia e in sede internazionale. A giugno 2017, la Camera approvò il testo con soli 37 voti contrari su 360 presenti (http://documenti.camera.it/apps/votazioni/votazionitutte/schedaVotazione.asp?Legislatura=17&RifVotazione=819_9&tipo=gruppi). Il M5S si astenne, mentre la Lega si espresse a favore. I voti contrari furono di Forza Italia, scettica sul reato di illecita detenzione, ora soppresso, e sull’entità delle pene, ritenute troppo alte.

Questo clima positivo sembrava esservi anche qualche giorno fa in Commissione, visti almeno gli emendamenti migliorativi presentati da tutte le forze politiche e dalla relatrice stessa. Con aggiustamenti minimi, il Parlamento e il Governo potrebbero in tempi brevi regalare all’Italia una disciplina d’avanguardia in materia di tutela penale del patrimonio culturale e avrebbero nella sostanza attuato tutte le norme internazionali. E in più, si potrebbe usare il ddl di ratifica, che in genere ha tempi non brevi, per apportare eventuali correzioni che dovessero risultare necessarie alla luce della concreta applicazione delle nuove norme penali.

La seconda opzione è, invece, quella di fermare l’iter della proposta di legge alla Camera o di chiuderlo senza apportare modifiche al testo, per poi presentare al Senato un ddl governativo di ratifica della Convenzione di Nicosia che incorpori anche le modifiche al codice penale, che però sarebbero paradossalmente pressoché identiche a quelle della proposta A.C. 893…. Sarebbe una mera astuzia procedurale per consentire al Governo di intestarsi la paternità del provvedimento, dato che la proposta è tra quelle in quota opposizione. Ma il testo è stato in realtà elaborato e scritto nella scorsa legislatura, con i Ministeri che lavoravano “di conserva” anche alla Convenzione di Nicosia. E persino il ddl di ratifica ha iniziato il suo iter a marzo 2018. Inoltre, i tempi si allungherebbero molto. Sarebbe invece preferibile che il Governo concentrasse i propri sforzi per accelerare l’iter della ratifica di un’altra Convenzione del Consiglio d’Europa, quella di Faro.

La verità è che un tema come la tutela penale del patrimonio culturale non dovrebbe avere “colore” o padroni e dovrebbe mettere d’accordo tutti, come già avvenuto in realtà, se si guardano sia l’atteggiamento delle opposizioni nella legislatura precedente, sia gli emendamenti presentati in Commissione la scorsa settimana. L’Italia aspetta da decenni questa legge: è un testo fondamentale che diviene ogni giorno sempre più urgente. Le nuove norme, per citare alcuni esempi, rafforzano la lotta con il traffico illecito, introducono pene specifiche contro i vandali e inaspriscono le sanzioni per false dichiarazioni in materia di esportazione: perché ritardare ancora, visto che non ce n’è bisogno?

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