La riorganizzazione del Ministero per i Beni culturali e per il Turismo “non è l'ennesimo gioco del ‘Lego’” ma rappresenta piuttosto “un intervento di ‘manutenzione’ amministrativa, nel segno della continuità tanto con la riforma del 2014, quanto con gli studi e i rapporti stilati in decenni di commissioni e analisi”. Lorenzo Casini, capo di gabinetto del ministro Dario Franceschini ed estensore della nuova organizzazione ministeriale, interviene nel dibattito pubblico per fornire alcune chiavi di lettura del nuovo regolamento adottato dal Mibact.

Un assestamento della macchina amministrativa che si fonda sull’esperienza passata per registrare alcuni processi e funzionamenti del percorso iniziato con la prima riforma Franceschini. “I rilievi che l'amministrazione e le organizzazioni sindacali hanno formulato in questi anni sulla riforma del 2014 - scrive Casini su Aedon, rivista quadrimestrale del Mulino diretta da Marco Cammelli - sono stati di enorme utilità per compiere questo lavoro di affinamento e di manutenzione ‘programmata’ della macchina del ministero. Proprio per questo è ora necessario dedicarsi con tutte le energie alla valorizzazione del personale in servizio - come già tenta di fare l'ultima legge di bilancio, che finalmente punta al livellamento delle indennità di amministrazione tra i diversi ministeri - e al reclutamento di nuove forze per colmare le consistenti lacune nelle dotazioni organiche del Mibact”.

LEARNING BY EXPERIENCE

Secondo il capo di gabinetto di Franceschini, “una legislazione occasionale, non basta e non può funzionare, perché servono un processo continuo di regulation e un'amministrazione capace di far fronte ai problemi che via via si presentano. Occorre un dinamismo interno all'amministrazione, fondato sulla pratica di ogni giorno, in cui gli agenti del cambiamento sono, primi fra tutti, i tecnici sul campo”.

CINQUE NECESSITA’ ALLA BASE DELLA RIORGANIZZAZIONE

Il nuovo regolamento risponde, in particolare, a cinque necessità, spiega Casini.

TURISMO - La prima era quella di accogliere il ritorno del turismo nella macchina organizzativa del Mibact. “Dopo la poco felice pausa del periodo giugno 2018-settembre 2019, in cui le competenze in materia di turismo erano state trasferite al ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali, il turismo torna nel suo ambito ‘naturale’. Le politiche del turismo, infatti, stante la oggettiva difficoltà - a Costituzione invariata - di poter avere un ministero con portafoglio a esse interamente dedicato, trovano importanti connessioni con il patrimonio culturale, anche nella prospettiva di raggiungere obiettivi di sostenibilità ambientale. Basti menzionare le iniziative relative alla capitale italiana della cultura, ai borghi, alle ferrovie storiche o alle ciclovie, o anche gli interventi programmati nel Piano strategico del turismo”.

RAFFORZARE RIFORMA 2014 - La seconda necessità era quella di affinare e rafforzare le scelte organizzative compiute nel 2014, e in larga parte confermate anche dalla riforma di Alberto Bonisoli del 2019. “Sono stati così adottati numerosi interventi puntuali mirati a razionalizzare e migliorare il coordinamento tra uffici e a potenziare la struttura periferica del ministero (notevolmente rafforzata grazie all'incremento di 25 posizioni dirigenziali di livello non generale disposta in conversione del decreto-legge n. 14 del 2019). Con l'occasione, sono state apportate misure di riequilibrio tra i diversi settori: si pensi all'Archivio centrale dello Stato che torna a essere ufficio dirigenziale di livello generale e alla prima Biblioteca - i Girolamini - inserita tra gli istituti della cultura di rilevanza nazionale, il cui direttore potrà essere selezionato con un bando internazionale. Si segnalano, inoltre, la creazione della Soprintendenza nazionale per il patrimonio culturale subacqueo, che dà finalmente attuazione alla Convenzione UNESCO del 2001, e della nuova Direzione generale per la Sicurezza del patrimonio culturale (con autonomo centro di responsabilità)”.

AL PASSO COI TEMPI - La terza necessità era quella di aggiornare e rafforzare anche la parte del ministero dedicata al contemporaneo e alle nuove tecnologie. “Di qui il mantenimento e il potenziamento della Direzione generale Creatività contemporanea (che si occuperà anche di fotografia, design, moda e industrie culturali e creative) e la creazione di un nuovo istituto autonomo per la digitalizzazione del patrimonio culturale, la c.d. Digital Library”.

RIORDINARE QUADRO NORMATIVO - La quarta necessità era quella di cogliere questa occasione per riordinare il quadro normativo, divenuto di non semplice lettura anche a seguito dei ripetuti interventi compiuti nel periodo 2014-2018. “Sono quindi abrogati i decreti ministeriali 23 gennaio 2016 e 12 gennaio 2017 - che non erano stati ‘toccati’ dal d.p.c.m. n. 76 del 2019 - e il testo è stato complessivamente rivisto allo scopo di meglio evidenziare il disegno organizzativo. Un disegno ispirato all'insegnamento di Massimo Severo Giannini (‘in principio sono le funzioni’), il quale contribuì in modo importante alla nascita del ministero, negli anni Settanta del XX secolo. Sotto questo profilo, l'articolo 1 del nuovo regolamento, dedicato alle ‘Funzioni’, richiama espressamente l'articolo 1 del regolamento n. 805 del 1975, risultato del lavoro pluriennale svolto da Giannini per l'amministrazione dei beni culturali”.

INTERVENIRE SU RIFORMA BONISOLI - La quinta e ultima necessità, infine, era quella di intervenire su alcuni problemi affiorati con la riforma Bonisoli, in vigore a fine agosto, ma non entrata a regime. Tra questi problemi, per esempio, “vi era il trasferimento agli uffici centrali di compiti che mai erano stati esercitati a Roma: il riferimento è alla verifica di interesse culturale, introdotta nel 2003-2004 e sempre effettuata da uffici periferici del ministero (prima le direzioni regionali, poi le commissioni regionali); il passaggio di questa attività alla direzione generale ha, in appena tre mesi, bloccato molte decine di procedure, con conseguenti proteste degli enti locali, degli enti ecclesiastici e degli enti senza scopo di lucro coinvolti”.

I CORRETTIVI ALLA RIFORMA BONISOLI

D'altra parte, il dpcm di Bonisoli “era stato oggetto di numerose critiche, come emerge anche dal parere reso dal Consiglio superiore Beni culturali e paesaggistici nel luglio 2019, dopo l'approvazione del provvedimento”. Il nuovo regolamento, perciò, opera alcuni correttivi “apparsi a tutti necessari: il ripristino delle commissioni regionali; l'abbandono dell'ipotesi di grandi uffici interregionali per segretariati e per musei; l'alleggerimento dei compiti attribuiti al segretario generale; il ripensamento di una Direzione generale Contratti e Concessioni quale centrale di committenza; la re-istituzione dei 3 musei e parchi archeologici autonomi soppressi. E vi sarebbero anche altri profili su cui soffermarsi - come per esempio le competenze in materia di esportazione (che rientrano nelle soprintendenze dove sono sempre state sin dal 1907) o il "rammendo" realizzato in materia di archivi e soprintendenze archivistiche”.

INTERVENTO DI MANUTENZIONE AMMINISTRATIVA

La nuova riorganizzazione, ricorda Casini, rappresenta quindi “un intervento di ‘manutenzione’ amministrativa, nel segno della continuità tanto con la riforma del 2014, quanto con gli studi e i rapporti stilati in decenni di commissioni e analisi”. A conferma di ciò, “è sufficiente ricordare che, con la creazione di nuovi musei autonomi, si attua di fatto quanto suggerito da Carlo Ludovico Ragghianti in seno alla Commissione Franceschini (1964-1967), con una proposta di legge che allora riconosceva lo status autonomo per trenta istituzioni (oggi pressoché tutte incluse nei 40 istituti dotati di autonomia speciale) [6]. In sostanza, anche quest'ultimo riassetto, come quello realizzato nel periodo 2014-2017, ha tenuto conto dell'importante lavoro condotto in passato da tutti coloro che hanno tentato di riorganizzare l'amministrazione del patrimonio culturale”.

CORRETTI I PUNTI DEBOLI DELLA RIFORMA FRANCESCHINI (2014)

Inoltre, “anche grazie ad alcune delle modifiche realizzate” da Alberto Bonisoli, “il regolamento corregge alcuni punti deboli della riforma del 2014. Il ruolo dei segretariati regionali del ministero è stato rafforzato, in virtù del loro collegamento gerarchico con il segretario generale. Sono stati riordinati gli istituti centrali del ministero, ora tutti dotati di autonomia speciale, senza ipotesi ibride o di semi-autonomia. I poli museali assumono la denominazione di "direzioni regionali Musei", anche con l'intento di rendere più esplicita la loro funzione di coordinamento dei musei e luoghi della cultura statali presenti nella regione; anche la previsione di una apposita Direzione Musei statali della città di Roma nasce dall'esigenza di alleggerire il carico di lavoro della Direzione regionale Musei (ex Polo museale) del Lazio.

TUTELA E VALORIZZAZIONE

In aggiunta, il nuovo regolamento rende auspicabilmente più nitidi alcuni tratti della riforma del 2014. “Diversamente da quanto alcuni hanno sostenuto, la riforma c.d. Franceschini mai ha agito secondo una illogica - e irrealizzabile - scissione tra tutela e valorizzazione, spesso impossibile in natura, ma ha semplicemente riconosciuto che tutelare il territorio e i beni di proprietà privata, con i relativi poteri autorizzatori, è funzione diversa rispetto a quella di gestire un museo o un luogo della cultura. Ciò è vero soprattutto se un museo o un istituto o luogo della cultura deve essere un luogo di conservazione, ricerca, educazione e comunicazione, secondo le definizioni dell'ICOM e dell'UNESCO. La riorganizzazione ha lasciato alle soprintendenze il compito - in prevalenza, ma non solo - di prendersi cura del patrimonio culturale "diffuso" del Paese e ha creato, come strutture anche dirigenziali del ministero, musei, parchi archeologici o complessi monumentali. Il tutto secondo uno schema noto da tempo nei rapporti tra Stato e altre amministrazioni: si pensi ai numerosi musei civici, soprattutto archeologici”.

NUOVE FUNZIONI, RAFFORZATA LA PERIFERIA

La riorganizzazione appena compiuta, dunque, restituisce, rispetto a quanto aveva previsto Bonisoli, “un ministero rinnovato nelle funzioni, potenziato nella struttura e sensibilmente rafforzato in periferia. Al centro, infatti, diminuiscono gli uffici dirigenziali di livello generale (nascono la DG Sicurezza del patrimonio culturale e torna la DG Turismo, ma sono soppresse la DG Contratti e Concessioni e le due Unità presso il segretariato), che sono anche superati nel numero dagli Istituti autonomi (ora saliti a 14, contro 12 direzioni generali e 1 segretario generale). Si sposta poi a vantaggio della periferia e degli istituti autonomi il numero di uffici dirigenziali di livello non generale (che in totale sale da 163 a 192): ora sono 45 centrali contro 147, mentre prima erano 40 contro 123. Ed è evidente che il rafforzamento dei presidii territoriali del ministero, con incremento e migliore distribuzione delle soprintendenze, è anche finalizzato a frenare le istanze regionali di autonomia differenziata in materia di tutela del patrimonio culturale”.

 

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