Dal Codice dei Contratti pubblici al Codice dei Beni culturali, il Decreto Legge Semplificazioni interviene per regolare ulteriormente il rapporto tra pubblico e privato nella gestione e valorizzazione del patrimonio culturale italiano. Lo fa andando a definire i campi di azione del partenariato speciale pubblico-privato previsto dal comma 3 dell’articolo 151 del Codice dei Contratti e inquadrando le modalità di gestione delle attività di valorizzazione dei beni culturali e dei servizi integrati nei luoghi di cultura previste dagli articoli 115 e 117 del Codice dei Beni culturali. AgCult ha chiesto di commentare gli impatti sul sistema culturale delle norme inserite nel Decreto del governo ad Alfredo Moliterni, dell’Università Sapienza di Roma e già consigliere giuridico del precedente ministro dei Beni culturali Alberto Bonisoli con il compito - tra gli altri - di approfondire proprio il tema del rapporto tra pubblico e privato in ambito culturale.

 

La modifica del Codice dei contratti interviene innanzitutto per risolvere un dubbio interpretativo – che era emerso nella prassi e tra gli operatori di settore – circa la possibilità per gli enti locali di ricorrere allo strumento flessibile di partenariato di cui all’art. 151, comma 3 del Codice dei contratti, finalizzato al recupero e alla valorizzazione del patrimonio culturale (specialmente dismesso, in disuso o scarsamente fruito). 

“Si tratta di un intervento importante, sebbene vada sottolineato che anche la precedente formulazione non aveva impedito ad alcuni enti locali di attivare tale forma di partenariato per i beni di loro proprietà (come nel caso del Teatro Tascabile del Comune di Bergamo); e alcune Regioni, come il Lazio, nell’esercizio della relativa potestà legislativa concorrente in materia di valorizzazione dei beni culturali, avevano comunque richiamato l’art. 151, comma 3 in alcuni interventi normativi per il recupero del patrimonio dismesso. Tuttavia, tale modifica legislativa contribuisce a dissipare ogni dubbio in merito alla sicura utilizzabilità di tale forma speciale di partenariato da parte di tutti i soggetti dell’ordinamento e, in particolare, da parte di coloro a cui è affidata la cura della parte più importante del c.d. “patrimonio diffuso” che caratterizza il nostro Paese (spesso in disuso e che richiede interventi di recupero). D’altra parte, è fondamentale che una simile precisazione sia avvenuta all’interno del Codice dei contratti pubblici perché offre una solida copertura normativa, soprattutto agli enti locali, in merito alla compatibilità di un simile strumento (che è molto flessibile dal punto di vista della procedura di scelta del privato) con i principi di concorrenza, a cui è ispirata sia la legislazione statale sui contratti pubblici, sia quella sui servizi pubblici locali di rilevanza economica (entrambe riconducibili alla competenza esclusiva statale in materia di ‘tutela della concorrenza’). Ora occorrerà far seguire all’intervento normativo un pieno sostegno, da parte di tutte le istituzioni competenti, ai fini della massima diffusione e conoscenza di tali strumenti per la valorizzazione del patrimonio dismesso o in disuso (in luogo delle più tradizionali - e rigide - concessioni di servizi)”.

 

Alla luce di questi interventi qual è il ruolo che il Dl Semplificazioni affida al Ministero dei Beni e delle Attività culturali?

“L’intervento normativo, attraverso il rinvio all’articolo 106, comma 2-bis, fa salvo il potere del Ministero di valutare, in sede di autorizzazione del partenariato speciale, non tanto la compatibilità tra l’uso e la pubblica fruizione (che – a differenza della fattispecie della concessioni ad uso individuale a cui si riferisce l’art. 106 – nel caso del 151, comma 3, dovrebbe essere uno degli scopi propri e tipici del coinvolgimento del privato), quanto soprattutto la compatibilità dell’uso con il carattere storico-artistico del bene medesimo, prevedendo, se necessario, le opportune prescrizioni per la sua conservazione. Ciononostante, rispetto alla stessa logica dell’art. 151, comma 3, è comunque essenziale che le strutture periferiche del Ministero preposte alla tutela del bene possano continuare ad essere coinvolte attivamente durante lo svolgimento del rapporto di partenariato, anche partecipando agli appositi organismi flessibili di coordinamento che si sono affermati nella prassi (proprio nel caso del teatro Tascabile di Bergamo): la presenza continuativa di tali professionalità consente infatti di stemperare il conflitto tra tutela e valorizzazione e armonizzare al meglio le ragioni della conservazione in sede di concreta predisposizione dei progetti e delle iniziative di rigenerazione del bene culturale”.

 

Il Dl Semplificazioni interviene anche sull'art. 115 del Codice dei beni culturali, menzionando espressamente – tra gli strumenti attraverso cui può essere attivato il coinvolgimento dei privati per la gestione indiretta del bene – non solo la concessione a terzi, ma anche l’appalto pubblico di servizi. 

“È una modifica che appare coerente con il fatto che, nella prassi, vi sono già servizi e attività di valorizzazione affidati con lo strumento dell’appalto di servizi; ed è, in fondo, una modifica che riallinea il Codice dei beni culturali alle più recenti tendenze europee in materia di contratti pubblici, ove l’appalto e la concessione si distinguono non già per la natura dell’oggetto o per il profilo della traslazione di poteri pubblici, ma solo per le diverse modalità di remunerazione (e quindi di rischio) per il privato. Probabilmente, proprio in questa direzione, si sarebbe potuta cogliere l’occasione di questa modifica normativa per operare un rinvio stabile del Codice dei beni culturali a tutti gli strumenti negoziali regolati dal Codice di contratti pubblici, anche ulteriori rispetto all’appalto e alle concessioni (si pensi solo all’annoso tema del project financing nei beni culturali)”.

 

Sempre con riguardo all’art. 115, l’intervento modifica il relativo comma 4 disponendo che, anche con riguardo alle ipotesi di gestione indiretta, l’amministrazione può rimanere titolare dell’attività di progettazione, anche di dettaglio, dei servizi e delle attività oggetto di affidamento, pur rimanendo il ‘rischio operativo’ a carico del concessionario e fermo restando ‘l’equilibrio economico e finanziario della gestione’. 

“Si tratta di una previsione che appare indirizzata a preservare, anche nelle ipotesi di gestione indiretta da parte dei privati, la funzione progettuale in capo al soggetto pubblico (naturalmente ove ciò sia possibile alla luce delle effettive competenze e risorse a disposizione). In questa prospettiva essa sembra quindi muoversi in leggera controtendenza rispetto alla più generale propensione dell’ordinamento a valorizzare, con riguardo ai rapporti di partenariato pubblico-privato (tra cui rientrano le concessioni), l’affidamento congiunto al privato della progettazione e dell’esecuzione, in un’ottica di maggiore coinvolgimento dello stesso (soprattutto in ragione dei maggiori rischi che si assume). In sostanza, tale norma sembrerebbe accentuare la specialità del settore dei beni culturali rispetto al riparto dei compiti tra pubblico e privato in sede di predisposizione delle procedure negoziali. Si tratta di una specialità che, seppur condivisibilmente preordinata a valorizzare l’expertise e le competenze interne del Ministero, non dovrà comunque condurre ad una eccessiva deresponsabilizzazione dei privati o ad un eccessivo depotenziamento della carica propulsiva e innovativa di cui essi possono portatori già in sede progettuale (soprattutto quando il progetto di valorizzazione e di recupero del bene si dimostrasse particolarmente attento alle specifiche esigenze culturali e sociali dei territori e delle comunità di riferimento)”.

 

Quanto all’art. 117, l’intervento normativo viene a modificare il comma 3, prevedendo che l’affidamento integrato tra i servizi dei servizi di pulizia, biglietteria e vigilanza di cui al comma 3, con i servizi di assistenza e di ospitalità elencati al comma 2 (editoria, punti vendita, caffetteria, accoglienza, guida e di assistenza didattica, organizzazione di mostre) può avvenire sia con concessioni di servizi (indipendentemente dal rispettivo valore economico dei servizi considerati) sia con un appalto pubblico di servizi.

“Si tratta di un intervento che sembrerebbe disvelare un favor – seppure implicito – per l’affidamento integrato delle due diverse tipologie di servizi, consentendo in particolare all’amministrazione sia l’affidamento mediante l’appalto, sia una maggiore flessibilità nello stesso ricorso allo strumento della concessione di servizi (soprattutto in un contesto in cui la giurisprudenza amministrativa ha sempre richiesto, in caso di affidamento integrato mediante concessione, che i servizi aggiuntivi di cui al comma 2 non siano meramente accessori rispetto ai servizi di pulizia e biglietteria). Ma da questo punto di vista occorrerà comunque monitorare attentamente i possibili effetti di sistema di un maggior ricorso allo strumento delle concessioni integrate, sia sotto il profilo di una restrizione eccessiva del mercato, sia sotto il profilo della qualità nella prestazione di quei servizi meno remunerativi e meno standardizzabili, poiché più vicini al cuore della missione culturale dell’istituto o del sito (come l’assistenza didattica o le mostre)”.

 

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