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La ricognizione che vi propongo sconta una serie di approssimazioni, oggettive e soggettive, legate alla condizione di work in progress dei provvedimenti, alla unicità della procedura, al necessario intreccio con misure di più generale riorganizzazione e semplificazione che il Governo sta elaborando per far sì che la grande occasione del Next Generation EU sia colta con pienezza dal nostro Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

In particolare, l’ambito culturale, disegnato quando in Italia cultura e turismo afferivano ad un unico Ministero, tiene memoria di questo intreccio, tanto che conviene avvicinare i due settori ancora collegandoli, in particolare per gli effetti che esplicano sulle Regioni, che hanno competenza primaria sulla materia turistica.

Nonostante le notizie e le considerazioni che qui si propongono siano destinate a invecchiare rapidamente, superate da misure più mature, Letture lente ha ritenuto opportuno proporre un primo punto della situazione, anche per venire incontro alle aspettative indotte nel campo culturale da un piano epocale per quantità di risorse e per i tempi contingentati che lo accompagnano e di cui costituiscono elemento vincolante.

L’ATTUAZIONE DEL PNRR NEL QUARTO TRIMESTRE 2021

Il 23 settembre scorso il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministro dell’Economia e delle Finanze hanno presentato al Consiglio dei Ministri la relazione MONITORAGGIO E STATO DI ATTUAZIONE DELLE MISURE PREVISTE DAL PNRR NEL 2021, che ci offre un quadro completo e aggiornato riguardante anche la governance e le misure organizzative già introdotte, che sono a monte di ogni successiva azione. Vi si ripercorrono le tappe del PNRR: il 25 aprile 2021 il Governo ha trasmesso il Piano alle Camere e successivamente, il 30 aprile 2021, il PNRR è stato ufficialmente consegnato alla Commissione europea, che ha pubblicato il 22 giugno 2021 la proposta di Decisione di esecuzione del Consiglio, accompagnata da una dettagliata analisi. La proposta di Decisione è stata discussa nel Comitato Economico e Finanziario e dai Consiglieri Finanziari, ed è stata formalmente approvata dal Consiglio ECOFIN il 13 luglio 2021.

Nel frattempo, quanto alla normativa nazionale, con i decreti legge 31 maggio 2021, n. 77 e 9 giugno 2021, n. 80, è stata configurata la governance del PNRR. Si tratta di un tema cruciale soprattutto per l’Italia, appesantita da procedure pesanti rese ancor più difficilmente gestibili dalle limitate forze di una Pubblica amministrazione in affanno di organico, e ancor più per l’Italia della cultura, che deve competere per risorse prioritariamente destinate a scopi precisi: digitale, sostenibilità, salute.

La relazione dice in proposito: “In particolar modo, l’articolo 9, comma 1, del decreto legge n. 77/2021 prevede che alla realizzazione operativa degli interventi previsti dal PNRR provvedono le Amministrazioni centrali, le Regioni, le Province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali, sulla base delle specifiche competenze istituzionali, ovvero sulla base della diversa titolarità degli interventi definita nel PNRR, attraverso le proprie strutture ovvero avvalendosi di soggetti attuatori esterni individuati nel PNRR ovvero con le modalità previste dalla normativa nazionale ed europea vigente. Sull’attuazione di tali interventi opera la supervisione della Cabina di regia di cui all’articolo 2 del D.L. 77/2021, titolare dei poteri di indirizzo, impulso e coordinamento generale sull'attuazione degli interventi del PNRR”.

Tra le dieci azioni in capo alla Cabina di regia, alla sua Segreteria tecnica, affidata alla Cons. Chiara Goretti e all’Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione diretta dal Dott. Nicola Lupo, figura anche il coordinamento tra i Ministeri, con la Conferenza permanente delle Regioni e delle Provincie autonome, con i Comuni, con le forze sociali. La Cabina effettua inoltre il monitoraggio degli interventi che richiedono adempimenti normativi e segnala all'Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione l'eventuale necessità di interventi normativi idonei a garantire il rispetto dei tempi di attuazione. Una preoccupazione primaria, tanto che il Ministro Colao, in una intervista alla Stampa del 18 settembre, lamentava che i ritardi sul PNRR causati da troppi controlli costano all’Italia 120 milioni al giorno.

Chi rappresenta il punto di contatto nazionale con la Commissione europea per l'attuazione del PNRR è, presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, il Servizio centrale per il PNRR, sotto la titolarità del dr. Carmine di Nuzzo, insieme con l’Unità di missione per la valutazione dello stato di attuazione delle milestone e target (M&T) del PNRR, guidato dalla dr.ssa Aline Pennisi, nonché l’Ufficio di audit del PNRR.

Chiarito a chi fa capo il livello apicale vediamo poi che con DPCM del 9 luglio 2021 sono state individuate le Amministrazioni centrali (ministeri e strutture della PCM) deputate alla realizzazione degli obiettivi del PNRR, in quanto titolari di specifici interventi, con assegnazione anche del contingente di personale non dirigenziale dedicato e delle risorse finanziarie per il reclutamento degli esperti. Infine, con il successivo decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 6 agosto 2021 sono state assegnate alle singole Amministrazioni titolari degli interventi le risorse finanziarie previste per l’attuazione degli interventi del PNRR. Si tratta degli interpelli e concorsi di cui AgCult ha dato puntuale notizia, per quanto riguarda il MiC.

Ripercorreremo per un quadro di riferimento le informazioni, già note ai lettori di questa testata, riguardanti le assegnazioni del PNRR riguardanti la cultura negoziate con successo dal Ministro Franceschini. Ora interessa informare sugli esiti del monitoraggio del 23 settembre, avente per oggetto tutte le misure del PNRR che prevedono una milestone o un target (M&T) entro il 31/12/2021. Si tratta di 51 misure, distinte tra riforme ed investimenti, con la precisazione quanto a questi ultimi che “per investimenti, si intende anche l’adozione di atti di normativa primaria e secondaria o di atti amministrativi diretti a disciplinare specifici settori e da cui dipende l’utilizzabilità di risorse finanziarie dedicate per linee di intervento. In particolare dei 51 M&T (milestones e targets) previsti, 24 sono riferiti a investimenti e 27 a riforme da adottare”. Alla data del 22/09/2021, ne risultano già definiti 5, pari al 21% del totale delle M&T previste al 31/12/2021 relative agli investimenti. Per tutti i restanti sono state già avviate le procedure di realizzazione. Per quel che riguarda le riforme in scadenza al 31/12/2021, 8, pari al 30% del totale, sono già definite; per le altre 19 è già in corso il procedimento di approvazione.

Nelle tabelle che dettagliano le 51 misure in scadenza al 31/12/2021 il Ministero della Cultura non figura. Il Ministero del Turismo, il più prossimo alle nostre vicende, figura titolare di 6 azioni nella tabella Investimenti, tutte in corso di attuazione e non ancora completate.

Possiamo concludere che il MiC ha visto confermate le poste importanti di cui parleremo di seguito, che ha avuto assegnati organico e risorse per attrezzarsi al compito, che il riferimento è la Cabina di regia e i suoi organi presso il MITE, che la governance include tutti i soggetti sopra citati. Per il MiC, la corsa contro il tempo nella selezione e organizzazione della struttura e il fatto che non ci fossero target da completare nel quarto trimestre 2021 ha contribuito a diffondere tra gli operatori un sentimento di incertezza su che cosa, come e quando operare, divisi tra la speranza di una prossima età dell’oro e la constatazione del perdurante stato emergenziale conseguente alla pandemia. La situazione è in rapida evoluzione, e già con i messaggi del Ministro, seguiti il 24 settembre ad Artlab, dall’intervento del Direttore Onofrio Cutaia e dall’incontro della sottosegretaria Borgonzoni con gli operatori della musica sulla misura destinata alle Imprese culturali e creative del settore, la nebbia comincia a diradare.

LA UE PRIMA DEL COVID

Nell’autunno 2019, la UE si trovava nel mezzo di una delicata fase di programmazione, che vedeva i nuovi organi elettivi e di governo iniziare il loro mandato in coincidenza con l’inizio del settennio di programmazione finanziaria 2021-2027 (Multiannual Financial Framework- MFF). Una coincidenza che molti osservatori avevano già denunciato come problematica, anche perché inevitabilmente condizionata dall’esito elettorale per il Parlamento europeo, con lieve spostamento a destra e crescita degli euroscettici, e conseguenti tensioni sulle quantità e sulle destinazioni del budget pluriennale.

Avendo sullo sfondo Brexit, la virata USA indotta dall’elezione di Joe Biden, gli accordi di Parigi sul clima e le piazze di Friday for future, la Presidente della Commissione Ursula van der Leyen e il Presidente del Parlamento europeo, David Sassoli hanno reagito in modo forte, rovesciando un possibile scenario di implosione verso una prospettiva di crescita e di speranza attiva. Ai 27 Paesi Membri e a tutti i cittadini si è proposto un percorso di rifondazione e di riappropriazione (Conferenza per il Futuro dell’Europa- COFOE), la decisione di agire per mitigare gli effetti devastanti del cambiamento climatico modificando gli stili di vita, gli standard di uso del suolo, le fonti e i consumi energetici (European Green Deal, con missione specifica New European Bauhaus), rilanciando il multilateralismo nelle relazioni internazionali, accelerando l’innovazione, spingendo per un’economia della conoscenza ad alto valore aggiunto, che consenta di declinare lo sviluppo sostenibile con la qualità della vita e il rispetto dei diritti.

PNRR, UN BAZOOKA CON UN PRECISO TARGET, CHE SFIORA LA CULTURA

Il COVID si è abbattuto sul mondo come una tempesta, generando tra gli Stati Membri dell’Unione dapprima isolamento e divisione e poi inducendo risposte coordinate dall’Unione europea nella trattativa e negoziato per l’acquisizione dei farmaci, l’adozione di regole coordinate - se non uguali, il controllo sulle fughe centrifughe, miranti a trarre vantaggio concorrenziale dalla debolezza o dal maggior rigore di Stati Membri limitrofi.

Davanti ai numeri spaventosi della pandemia, ai decessi, al collasso dei sistemi sanitari, al blocco della produzione, al crollo dell’import- export, la UE ha reagito con Next Generation EU (750 mld € da spendere entro il 2026), un insieme di misure che coprono dalle garanzie sul lavoro (SURE) al sostegno alla ripresa (REACT): uno strumento eccezionale che si somma, e in parte integra, le misure esistenti (MFF, 1074 mld € per 2021-2027), mirando a sostenere nel breve periodo l’economia dei 27 Paesi Membri in tre aree prioritarie: clima, digitale, salute, assegnando a ciascuno stato membro un montante teorico di prestiti e contributi a fondo perduto, coerente con parametri condivisi, sul quale costruire Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza da negoziare con la UE. In ciascun Piano Nazionale dovevano essere comprese non solo le azioni da svolgere, ma anche le riforme di varia natura, per lo più riguardanti la Pubblica Amministrazione, che costituiscono precondizione per il rispetto dello stretto cronoprogramma. Next generation EU infatti è stato costruito per agire in condizioni di emergenza e impone che le risorse siano spese e rendicontate entro il 2026.

L’Italia è il Paese UE con accesso al più alto montante (incluso il fondo complementare, si tratta di 235,12 mld €), ha ottenuto dalla UE l’approvazione del PNRR il 13 luglio scorso e, il 13 agosto, il prefinanziamento per un importo del 13 per cento del contributo finanziario non rimborsabile e del prestito, per complessivi 24,894 mld €.

Ne conosciamo il potenziale, la destinazione e le condizionalità, riforme necessarie che rendano spendibili le risorse nei tempi previsti. Il Presidente Draghi ha dichiarato alle Assise di Confindustria, il 2 settembre scorso, che delle 57 misure da implementare entro la fine del 2021, quelli approvati erano 13 e che dunque i mesi davanti a noi saranno una corsa contro il tempo. Chi ha contezza delle procedure, della complessità dei processi decisionali, del largo margine richiesto dal contenzioso, della fatica della pubblica amministrazione sotto organico ben si rende conto del rischio, nonostante le enormi energie profuse, che il PNRR italiano diventi un Percorso Nazionale di Rabbia e Rimpianti.

LA CULTURA NEL PNRR

La Cultura e il Turismo culturale trovano nel PNRR italiano uno spazio importante: nella Missione 1 “Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo”, la terza componente è dedicata a “Turismo e Cultura 4.0”.

Dei circa 40 mld € da fondi PNRR assegnati alla prima Missione, la terza Componente ne vale 8,13 mld €, derivanti per 6,68 mld dai fondi PNRR e per 1,46 mld dal Fondo complementare. Il totale, anche al netto delle poste per il turismo - che del resto riguardano ampiamente il turismo culturale - è di tutto rispetto, senza precedenti. Si tratta di una cifra ben superiore a quel 2% del montante complessivo dei PNRR nazionali da dedicare alla Cultura per il quale si è mobilitata l’advocacy dei network culturali europei. Secondo una ricerca di Culture Action Europe, l’Italia è il Paese che, percentualmente, ha puntato di più sulla cultura. Intendiamoci, sempre nelle linee previste da Next Generation EU, cioè prioritariamente Digitale e Green, non certo come forma di sostegno alla produzione artistica.

Una descrizione puntuale di ciascuna misura è pubblicata sul sito www.italiadomani.governo.it e notizie puntuali sono regolarmente diffuse da AgCult; un aggiornamento è disponibile in un recente articolo della nostra stimata Annalisa Cicerchia e ad essa rimando per il dettaglio. In sintesi, ecco le linee:

- “Patrimonio culturale per la prossima generazione”, linea finanziata con 1,1 mld €, che comprende interventi per strategia digitale e piattaforme per il patrimonio culturale (0,50 mld), rimozione delle barriere fisiche, sensoriali, culturali e cognitive in musei, biblioteche, e archivi (0,30 mld), miglioramento dell’efficienza energetica di cinema, teatri e musei (0,30 mld). Il parterre dei potenziali fruitori vede tutti i siti del patrimonio, i musei, le biblioteche, gli archivi, i palazzi storici, i proprietari di cinema e teatri: una platea estesa, di soggetti pubblici e privati e del terzo settore. E per la “rimozione delle barriere cognitive” il panorama si allarga ancora ad associazioni, istituti di cura, terzo settore. Per quanto a conoscenza di chi scrive, è partita al MiC una intensa attività di progettazione da parte delle Direzioni generali e della Digital Library in particolare, mentre sono in fermento le associazioni degli stakeholders.

- “Rigenerazione di piccoli siti culturali, patrimonio culturale religioso e rurale”, linea finanziata con 2,72 mld €, comprende l’attrattività dei borghi (1,02 mld), la tutela e la valorizzazione dell’architettura e del paesaggio rurale (0,60 mld), la valorizzazione dell’identità dei luoghi, parchi e giardini storici (0,30 mld), la sicurezza sismica dei luoghi di culto, restauro degli edifici del Fondo Edifici di Culto e Recovery Art (0,80 mld). In questo caso, trattandosi prevalentemente di interventi su strutture - sebbene venga citata anche la valorizzazione – e su patrimonio pubblico, il dialogo privilegiato dovrebbe avvenire tra il MiC e la Conferenza unificata Stato-Regioni, l’ANCI, la CEI, scontando però che le risorse, come evidenziato da Annalisa Cicerchia, non consentono l’intervento che su alcune delle realtà potenzialmente interessate. Non stupisce che il negoziato sia al momento coperto da molta riservatezza.

- Gli investimenti nel settore cinematografico e audiovisivo per migliorarne la competitività attraverso il polo per la produzione cinematografica e televisiva di Cinecittà a Roma sono finanziati con 0,30 mld €. Si tratta forse di uno degli interventi più facili, perché in capo a un solo soggetto, i cui vertici recentemente rinnovati si muovono in grande sintonia con il MiC. Al tavolo dovrà sedere necessariamente anche la città di Roma, con il nuovo sindaco che si appresta ad eleggere.

- Le imprese culturali e creative sono supportate per favorire l’evoluzione degli operatori e il capacity building su temi green e digitali e per migliorare la capacità progettuale in una logica di maggiore sostenibilità ambientale. La linea è finanziata con 0,155 mld €. I settori culturali e creativi avrebbero fatto conto su un importo maggiore e su vincoli meno stretti per un ambito, prevalentemente privato, già abituato a dialogare con le Regioni e con le Fondazioni per la implementazione di condizioni di lavoro, formazione, capacità di cooperazione a livello europeo, forte dialogo con il territorio di riferimento. I limiti dell’Asse 2 del PON Cultura 2014-2020 hanno indicato anche gli ostacoli posti da alcuni vincoli, che certo il negoziato appena avviato con il MiC cercherà di rimuovere.

…E DUNQUE….

Non si può sostenere che il MiC non abbia tirato il più possibile a favore del comparto culturale, una corda non nata per noi - ancorché il mainstream cultura venga invocato e sempre più accolto in tutte le policies - in esito all’Anno europeo del patrimonio culturale 2018.

Il testo PNRR ne fa esplicita citazione, “saranno anche coinvolti i privati, i cittadini e le comunità sia in termini di incentivazione delle sponsorship, sia attraverso forme di governance multilivello, in linea con la “Convenzione di Faro” sul valore del patrimonio culturale per la società, e con il Quadro di azione europeo per il patrimonio culturale, che invita a promuovere approcci integrati e partecipativi al fine di generare benefici nei quattro pilastri dello sviluppo sostenibile: l’economia, la diversità culturale, la società e l’ambiente”.

Tuttavia, per la sua stessa natura, il PNRR è disegnato per grandi spese infrastrutturali, sotto l’egida pubblica, e mal si adatta alla variegata natura e alla piccola taglia dei settori produttivi culturali e creativi, alle iniziative che essi generano, ai tempi e alle modalità di coinvolgimento del contesto che li qualificano. Il nodo temporale è cruciale, la necessità di stringere i tempi di programmazione ha compresso la fase di consultazione e di codecisione, accentuando il carattere accentrato della misura in nome di una efficienza peraltro auspicabile.

Diamo quindi fiducia alle notizie che stanno componendo il quadro di azione del MIC: la Conferenza unificata delle Regioni è stata coinvolta a livello apicale, ma l’evidente impossibilità di arrivare a sostenere i borghi, l’edilizia rurale o le chiese di ogni Regione impone scelte, con pochi e consistenti progetti che tengano conto della vocazione dei territori. Il dialogo sembra più avanzato sui borghi, e ancora in costruzione sull’edilizia rurale, sull’accessibilità fisica e digitale dei luoghi del patrimonio.

Con le imprese creative e culturali, ha preso il via a Milano un road tour che vede impegnata la sottosegretaria Borgonzoni con il direttore Cutaia, avvio di un fitto calendario annunciato a sostegno della formazione e della progettazione nei campi green e digitale. Per il ritardo nell’emanazione del decreto che deve definire le imprese del settore, e in particolare distinguere tra settore creativo e culturale, si rischia l’impasse, dunque il MiC ha stabilito di procedere secondo la linea europea: nessuna distinzione, ammissibilità del profit e del non-profit, pubblico e privato. Cutaia ha segnalato molto fermento e attenzione nel settore, specie al Sud, ma anche un ritardo della filiera ICC nella capacità di praticare progettazione attenta alle componenti green e digitale.

CONCLUDENDO

Il PNRR può far crescere i settori culturali e creativi nel necessario percorso di mainstreaming verde e digitale, affratellandoli con altri settori produttivi e stemperando le distanze tra pubblico, privato, terzo settore, in quanto tutti si dovranno misurare con simili opportunità e con la necessità di giocare fuori campo. Sarà un’opportunità non solo per gli operatori, ma anche per il MiC, di mettere alla prova la sua capacità di aprirsi al privato e a nuove competenze.

Tuttavia, pur se lardellato di Cultura in tutte le forme possibili, il PNRR non è strumento facilmente spendibile per i nostri settori: tende a vedere la Cultura prioritariamente come strumento di sviluppo economico attraverso il turismo, privilegia l’hardware, non tocca la fase creativa, si limita a sfiorare la dimensione sociale, non ha tempo per forme di governance dal basso.

Dunque converrà che i settori non perdano di vista gli strumenti e le risorse assicurate dagli altri programmi europei: sarebbe un errore considerare isolatamente il PNRR, senza collocarlo accanto ad altre piste “ordinarie” e rodate anche negli strumenti di governance, più congeniali alle esigenze del settore: il MFF con i suoi Fondi di Coesione, i FESR, FSE, FEARS, e poi i programmi diretti, da Europa creativa - fortemente rifinanziato e ampliato - a Erasmus a Horizon, tutti meglio attrezzati a riconoscere il mainstream Cultura con linee dedicate, introdotte in maniera innovativa. Dobbiamo ringraziarne, in fase di redazione dei programmi 2021-2027, Silvia Costa al Parlamento Europeo ed Erminia Sciacchitano, allora esperto nazionale presso la Commissione europea, e ora Massimiliano Smeriglio, parlamentare europeo relatore di Europa creativa 2021-2027.

Intanto il Governo è alle battute finali del negoziato con la Commissione europea per l’Accordo di partenariato, che destina i fondi di coesione, finalmente, anche alla finalità culturale. È stato approvato un nuovo PON cultura, con probabile montante di 680 mln €. Europa creativa è partita a tutto regime, con l’emanazione di bandi nello Strand Cultura - appena chiuse le call su Cooperazione e Network - e MEDIA. 

Insomma, guardiamo al PNRR con lucidità, vivendolo come un acceleratore di sensibilità in alcuni ambiti, ma sempre saldamente ancorato ad una visione europea dove la sostenibilità e l’innovazione si declinano come aspetti di una convivenza fondata su un comune sentire culturale.

 

Cristina Loglio, Esperta di politiche europee per la cultura. Formata all’Università degli studi di Milano e alla Scuola d’arte drammatica Piccolo Teatro di Milano, è esperta in politiche europee per la cultura, le arti performative, l’audiovisivo, le imprese culturali e creative, il patrimonio culturale, la dimensione internazionale delle politiche culturali, con attenzione glocal alla dimensione economica, sociale, di sviluppo dei territori e creazione di reti. Attualmente è consigliere dell’On. Silvia Costa, Commissario del Governo per il riuso, a fini di alta formazione europea, dell’ex carcere borbonico di Santo Stefano; è componente della Giuria nominata dal Ministro Franceschini per indicare la capitale italiana della Cultura 2022 (in passato, anche delle edizioni 2020/2021, 2018, 2017 e 2016), del Comitato di selezione del direttore del Teatro di Roma, dell’Osservatorio Scientifico Cultura della Regione Marche. Collabora col progetto FUNDER 35 delle Fondazioni bancarie- ACRI per l’accompagnamento europeo delle imprese culturali e creative. Svolge incarichi di docenza in Università e istituti italiani e di relatrice a conferenze e seminari in Italia e in Europa.

ABSTRACT

With the aim of monitoring the evolution of the Italian Recovery and Resilience Plan’s implementation, especially in the cultural field, Letture Lente has decided to propose a review of the current situation to better understand the impacts of a huge amount of resources on the cultural and creative sectors. In this article, Cristina Loglio, expert of European cultural policies, presents a detailed analyses of the Italian Recovery and Resilience Plan, a “work in progress” that represents a great opportunity for our country in the framework of the Next Generation EU. As pointed out by the author, even though culture and tourism have a relevant place in the NRRP – see MISSION 1: “Digitalisation, Innovation, Competitiveness and Culture, COMPONENT M1C3: Tourism and Culture 4.0 –, this tool does not easily adapt to the fragmented nature of the cultural sectors. For this reason, it is crucial to take into consideration the synergies between the Italian RRP and other European programs that recognize the central role of culture through specific and innovative strands.

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