Sesto appuntamento del Ciclo Classi Aperte promosso nell’ambito del Corso Scuola del Patrimonio 2018-2020, organizzato dalla Fondazione Scuola dei beni e delle attività culturali, con Salvatore Settis, una delle voci più autorevoli del panorama intellettuale italiano e sempre in prima linea nella campagna per la tutela del patrimonio culturale. 

Nell’affrontare il tema “Paesaggio, patrimonio culturale, ambiente", Settis ha incentrato il suo intervento sull’unione indissolubile del patrimonio culturale e del paesaggio, che deve trasformarsi in progetto attivo, sia eticamente sia politicamente. Un’unione che nel corso della storia della Repubblica italiana, e ancora oggi, incontra problemi soprattutto di natura normativa.

Ad introdurre l’intervento di Salvatore Settis, Marco Cammelli, Presidente della Fondazione Scuola dei beni e delle attività culturali. Il tema paesaggio, patrimonio culturale e ambiente, per Cammelli, è un tema “enorme e contemporaneamente sfuggente che ci porta spesso a chiederci se si tratti di una cosa sola che si presenta in più forme o di più aspetti separati tra loro, se sì come e in che modo e con quali implicazioni ricomporre i segmenti. Questo tema non è solo cruciale per le politiche sui beni culturali ma, in questo momento, ha un’urgenza particolare per le proposte di regionalismo differenziato”.

L’ARTICOLO 9: CULTURA E PAESAGGIO

Prima di iniziare l’excursus su come paesaggio, patrimonio culturale e ambiente siano stati tradotti in termini normativi e su quali problemi questa trasposizione abbia comportato, fondamentale, per Salvatore Settis, è ricordare l’articolo 9 della Costituzione. 

Un articolo che, “secondo Ciampi ‘è l’articolo più originale della Costituzione’. Ovviamente – ha spiegato Settis - , occorre anche ricordare che esso non è un principio isolato perché la Costituzione va vista nella sua architettura. Quindi cultura, ricerca e tutela devono contribuire a quello che l’articolo 4 chiama il progresso culturale della società, lo sviluppo della personalità individuale legandosi anche alla dignità della persona”.

Salvatore Settis ha tenuto ad evidenziare che “nell’articolo 9, però, la parola ambiente non c’è perché nei lavori della Costituente le tematiche ambientalistiche non avevano la drammaticità che hanno assunto dopo. Quando si sono presentate nessuno ha pensato di modificare la Costituzione ma si è proceduto in via interpretativa, collegando l’articolo 9 all’articolo 32 e coniando una definizione di ambiente molto avanzata”.

In questo senso, ha spiegato Settis, “l’intima unione tra paesaggio e patrimonio storico-artistico è una peculiarità della tradizione culturale, giuridica e civile italiana”. Il richiamo che Settis fa in questo caso è alle Leggi Bottai del 1939 che verranno poi costituzionalizzate nell’articolo 9. “La stretta unione tra paesaggio e patrimonio artistico ha però origini più antiche”, che si rintracciano, ad esempio, nell’Ordine del Real Patrimonio di Sicilia del 1745, “che proteggeva un bene culturale come Taormina e un bene paesaggistico quale quello che è oggi il parco dell’Etna”. Allo stesso tempo, i principi dell’articolo 9 hanno “precedenti indicativi anche in Europa”. Settis ha  per questo citato l’articolo 150 della costituzione Repubblica di Weimar del 1919, richiamato nella discussione della Costituente e riprodotto in una delle 11 stesure dell’articolo 9, e la costituzione Repubblicana della Spagna del 1931.

TUTELA DEL PAESAGGIO: IL CONFLITTO DELLE COMPETENZE 

Salvatore Settis è entrato poi nel vivo del suo intervento andando a ragionare su come sia cambiato il concetto di tutela del paesaggio prima e dopo la Costituzione ponendo i riflettori sul ruolo centrale del riparto delle competenze tra Stato, Regioni ed enti locali. 

Riportando alcune citazioni di Concetto Marchesi, Settis ha evidenziato come “lo scontro tra Stato e Regioni era su questo terreno inevitabile”. Inevitabile per tre punti tra loro collegati: il labirinto normativo, l’incoerenza del disegno complessivo e la congiura delle inadempienze. 

Nell’ambito del labirinto normativo, “il depotenziamento del Ministero beni culturali è stato quasi costante”, ha spiegato Settis mentre “l’incoerenza del disegno complessivo di vede anche nella creazione del Ministero stesso. Nella sua legge istitutiva, infatti – ha notato Settis - la Costituzione e l’articolo 9 non vengono citati, così come le Leggi Bottai e la legge sul paesaggio firmata da Benedetto Croce”. Il punto relativo alla congiura delle inadempienze è ben visibile nei piani paesaggistici, che “non sono stati mai fatti se non in due Regioni e rispetto ai quali i poteri sostitutivi non sono stati mai esercitati”. 

VINCOLO E TUTELA DEL PAESAGGIO: EVOLUZIONE DELLA NORMATIVA

“Mentre non si fanno i piani – ha sottolineato a questo punto Settis - , si combatte con il vincolo”. Già nel 1939, “la cultura del vincolo e la cultura del piano si contrapponevano nel discorso pubblico sul paesaggio. Le radici di questa biforcazione risalgono al divorzio tra città e paesaggio, trasferitosi di peso nella Costituzione. Nelle definizioni emerse, il paesaggio viene infatti interpretato come un qualcosa che si arresta dove inizia la città. Come se fosse possibile, in generale, una città senza paesaggio e un paesaggio senza città. Questa scissione tra città e campagna è alla radice di molti problemi ancora oggi presenti”. 

“La Costituzione aveva assegnato la tutela allo Stato con l’articolo 9, ma l’articolo 117 assegnava l’urbanistica alla competenza delle Regioni. Quando poi si aggiunse la nozione giuridica di ambiente e nacque il ministero dell’ambiente, la situazione si complicò ulteriormente”.

“La legge Bottai sul paesaggio introdusse i piani territoriali paesistici per le vaste località soggette a vincolo. Sì tento di agganciare le norme urbanistiche prefigurando il concerto con l’allora Ministero dell’Educazione nazionale e l’allora Ministero dei Lavori pubblici per i piani regolatori urbani o di ampliamento dell’abitato. L’idea era quella di sottrarre le modificazioni al capriccio del singolo. Il vincolo, infatti, non era inteso come perpetuo ed assoluto ma come un’indicazione o una direttiva generale in vista del piano”. 

In questo contesto, “le competenze urbanistiche vennero poi intese, con una nuova legge (L. n. 1150/1942), in maniera estensiva senza coinvolgimento del Ministero dell’Educazione nazionale. Il conflitto latente si complicò ed esplose quando con enorme ritardo gli ordinamenti regionali presero avvio negli anni ’70 e le Regioni ereditarono le competenze urbanistiche della legge del 1942. Non ci si limitò a questo. Dal 1° aprile del 1972, alle Regioni vennero anche date le competenze per la redazione e l’approvazione dei piani territoriali paesistici di cui alla Legge Bottai”.  

“L’intento era buono, era quello di ricomporre la frattura tra paesaggio e urbanistica ma tale convergenza venne letta e utilizzata come una tacita annessione della materia del paesaggio alla materia urbanistica. Il contrasto fra i piani territoriali paesistici della Legge Bottai e i piani territoriali di coordinamento della legge urbanistica venne risolto e, al contempo, aggravato in favore della norma urbanistica con il rischio di marginalizzare la tutela del paesaggio polverizzando ogni azione di tutela. Anche perché era prevista per le Regioni la facoltà di subdelegare le funzioni delegate dallo Stato lasciando allo Stato una vaga funzione di indirizzo e orientamento che non fu mai utilizzata”. 

“Il disegno era chiaro: alle Regioni veniva delegata la protezione delle bellezze naturali, per non dire paesaggio e non richiamare la Costituzione attuando così un progressivo spostamento dell’asse della tutela dallo Stato alle Regioni”.

“Dopo la guerra, il problema principale della ricostruzione rese l’intensa attività edilizia uno dei fattori di rilancio economico del Paese ma nulla fu fatto, nonostante le leggi e la Costituzione, per controllare la rendita fondiaria. Il problema fu sempre presente nel dibattito post-bellico senza mai trovare uno sbocco legislativo. Dagli anni ‘60 ci furono una serie di tentativi di riforma organica tutti falliti”. 

“In questo quadro nasce la Legge Galasso del 1985, nata con l’intento di limitare i danni di quello che era stato il primo condono edilizio della legge n. 47 dell’anno stesso. La legge conteneva disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale. Il vincolo paesaggistico della legge del 1939 fu esteso a nuove categorie e fu imposta alle Regioni ‘l’immediata redazione’ dei piani paesistici o di piani urbanistici territoriali nell’articolo 1. Questo articolo non fu mai applicato nonostante il linguaggio utilizzato non andava a svilire il ruolo delle Regioni. Il compito della pianificazione fu offerto come strumento per rendere cosciente del proprio patrimonio e del proprio ruolo nel gestirlo. La redazione dei piani doveva esser fatta entro il 31 dicembre 1986 e, in caso di inadempienza, era previsto un potere sostitutivo del Ministero, potere mai esercitato. Il Ministero riceveva infatti un nuovo potere senza avere le strutture adeguate per attuarlo”. Salvatore Settis ha definito la Legge Galasso come “il più rigoroso esercizio della tutela del paesaggio”. 

“Quattordici anni dopo la Legge Galasso, il Testo unico dei beni culturali e ambientali del 1999 reiterava l’obbligo di redazione per le Regioni, senza scadenza. La successiva riforma del Titolo V della Costituzione complicò la situazione ribaltando l’impostazione della distribuzione delle competenze e generando un numero di conflitti di attribuzione di competenze strepitoso”. 

IL CODICE DEI BENI CULTURALI

Si arriva così al 2004, con il Codice dei beni culturali e del paesaggio. “Il Codice – ha affermato Settis - non poteva risolvere il contrasto” preesistente. “Il Codice cercò di armonizzare due meccanismi assai diversi, il vincolo paesaggistico e la politica dei piani paesaggistici, e ha cercato di farlo mediante la convergenza e la leale collaborazione di competenze statali e regionali”. 

In particolare, ha affermato Settis, “il Codice dei beni culturali ha cercato di risolvere il potenziale contrasto uscendo dal vicolo cieco dello scontro frontale tra lo Stato titolare del vincolo e le Regioni titolari della pianificazione. Ha riconosciuto la priorità del piano, come strumento di tutela, senza abolire il vincolo”. 

QUAL È LA SITUAZIONE OGGI

“Siamo di fronte a un’evoluzione normativa che, a mio avviso, tende a far arretrare la cultura del vincolo per far vincere la cultura del piano però chi si oppone al vincolo di solito rifiuta di fare il piano. Quindi se non c’è vincolo e non c’è piano, non resta che la deregulation più selvaggia” che non rispetta i principi costituzionali.

“Il continuo ricorso a deroghe non fa che andare in questa direzione. È un invito a ignorare le norme esistenti in vista della prossima deroga. L’instabilità delle norme e l’incertezza delle interpretazioni frenano l’economia ma la certezza delle norme potrebbe salvaguardare i paesaggi, anche urbani, e frenare di meno l’economia”. 

“Siamo in presenza del seguente bivio: da un lato la deregulation e dall’altro lato l’accanimento terapeutico che consiste nel moltiplicarsi delle regole inefficaci. Per uscire da questa situazione – ha concluso Settis - , occorrerebbe ricominciare dai piani paesaggistici regionali, rendere efficace la co-pianificazione, confrontare le situazioni regionali pregresse, calibrando il confronto sui dati di autonomia delle Regioni e avere ancora come bussola il metro della Costituzione”. 

 

Articoli correlati